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国际高标准经贸规则的发展趋势与对接内容

时间:2022/3/17 14:10:37 来源:《学术前沿》杂志 作者:对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授 崔凡 点击:396次 收藏

    202010月,党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,提出“自由贸易区提升战略”,旨在面向全球建立高标准自由贸易区网络。中国实施自由贸易区战略以及自由贸易区提升战略的过程是不断对接国际高标准经贸规则,促进高水平对外开放的过程。

    对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授崔凡认为国际高标准经贸规则具有比现有世贸组织规则更高的标准,涵盖更多的政策领域,更具有可执行性。经贸规则的标准并非越高越好,但是当前大部分高标准经贸规则是数字经济和全球化进一步发展所需要的。随着中国经济发展水平的提高以及对外开放经验的日益丰富,对接高标准经贸规则符合中国高质量发展的根本利益。

    国际高标准经贸规则的要点有哪些?

    第一,高标准经贸规则可能在现有WTO规则基础上具有更高的标准。

    第二,高标准经贸规则可能在现有WTO规则之外涵盖更多的新规则。

    第三,高标准经贸规则可能更加具有约束性和可执行性。

    为了通过对接高标准经贸规则稳步推进高水平对外开放,我们应该做好哪些方面的工作?

    首先,全面落实RCEP规则和我国承诺。

    其次,针对申请加入CPTPPDEPA的谈判开展研究。

    第三,通过落实RCEP和试点其他高标准规则推动改革开放以及高质量发展。

    第四,研究建立风险防范机制。

    01、国际高标准经贸规则的内涵

    1995年世界贸易组织成立后,世贸组织各成员提出了一系列新的议题。例如,“新加坡议题”包括政府采购透明度、贸易与投资、竞争政策、贸易便利化等,其中,除贸易便利化外,其他议题均在之后的谈判中被放弃,2001年发起的多哈回合贸易谈判在2008年谈判失败后基本处于停滞状态。2008年金融危机后,美国奥巴马政府开始推动《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)谈判。200911月,时任美国总统奥巴马表示其谈判目标是“塑造一个具有广泛成员并且适应21世纪的高标准的贸易协定”,此后,美国政府官员多次称TPP将是一个高标准贸易协定。与此同时,美国也积极推动美欧《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)以及诸边《服务贸易协定》(TISA)谈判,在相关媒体的报道中,这些协定也被称为高标准协定。TPP在美国退出并且冻结了22个条款效力之后转变为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),而TTIPTISA两个协定都没有完成谈判。美国目前对重返CPTPP态度消极,但对其主导达成的《美墨加协定》(USMCA)倍加推崇,认为这是理想的国际经贸规则模板。

    高标准经贸规则,有时也被称为高水平经贸规则,其对应的英语表述,实际上是高标准贸易与投资规则(High-standard Trade andInvestment Rules)。我国通常所说的国际经贸,指的是国际贸易与国际经济合作,涵盖国际货物贸易、国际服务贸易、国际投资、劳务输出、国际工程承包等内容,即广义的国际贸易。人们在谈到高标准经贸规则时,很多情况下是与世界贸易组织(WTO)相对而言的,即其标准高于WTO规则。因此,高标准经贸规则往往是在被称为高标准贸易协定的区域贸易协定(优惠贸易协定)中出现的。2009年,HornMavroidisSapir分析了美国和欧盟与其他世贸组织成员签订的14个区域贸易协定(优惠贸易协定),识别了52个政策领域,并将其区分为WTO-外(WTO-x或者WTO-Extra)和WTO-加(WTO-+或者WTO-Plus)领域(下面将进一步解释)。

    为了进一步界定高标准,相关学者在研究区域贸易协定中还引入了“深度”(Deep)的概念。高标准经贸协定也被称为深度贸易协定,世界银行对现有区域贸易协定的深度进行了研究,并编辑形成了数据库。另一方面,2010年,亚太经合组织(APEC)第十八次领导人非正式会议首次提出“下一代贸易与投资议题”(next generation trade andinvestment issues)的概念。

    国际高标准经贸规则的要点有以下几项。

    第一,高标准经贸规则可能在现有WTO规则基础上具有更高的标准。这一类规则被称为WTO-加,即WTO-plusWTO-+)规则。也就是说,WTO有相关规则,但是高标准经贸规则比WTO设定的标准更高。最典型的情况是更低的约束关税水平、更长的知识产权保护年限等。

    第二,高标准经贸规则可能在现有WTO规则之外涵盖更多的新规则。这一类规则被称为WTO-外,即WTO-extraWTO-x)规则。也就是说,WTO原来没有相关规则,目前形成新的规则,以应对新的问题。一个区域贸易协定如果存在较多的WTO-外规则,即存在新议题新规则,往往可能被认为是一个高标准协定。亚太经合组织提出的下一代贸易与投资议题下的规则基本上属于WTO-外规则,其涉及领域包括全球供应链便利化、提高中小企业在全球产业链中的参与度、促进有效的非歧视的市场导向创新政策、区域(自由)贸易协定的透明度、供应链/价值链中与制造业有关的服务、性别问题与企业社会责任、数字贸易、环境问题、劳工问题、食品安全与粮食安全、贸易便利化、知识产权、竞争政策、政府采购和反腐败等。在以上议题中,贸易便利化议题已经在WTO中形成多边规则,知识产权议题本来就涵盖在WTO规则中,但是在地理标志、基因资源贸易、数据知识产权、虚拟资产、医药、传统知识、民间艺术等很多领域,仍然存在规则不完善或者缺乏规则的问题。当前高标准协定中就新议题建立新规则的一个重要特点是更加强调边境后规则。高标准规则不仅仅是更低的关税、更少的服务贸易准入限制和更少的外资股权限制,而且要求更加公平的边境后规则。这里的公平,既包括不能对进口商品、进口服务和外资设立高于国内货物服务和资本的国内监管标准,也包括不能以低环境标准和低劳工标准来吸引投资。因此,高标准规则带来的开放是深层次的开放。如果说边境措施层次的开放对应流动型开放,那么边境后规则层次的开放必然需要实行制度型开放。

    第三,高标准经贸规则可能更加具有约束性和可执行性。也就是说与相关规则有关的争端要可以提交争端解决,可执行,而非仅仅是“尽最大努力”之类的缺乏约束的规则。

    02、全面认识对接国际高标准经贸规则

    对接并积极参与制定国际高标准经贸规则,就国际高标准经贸规则在国内进行试点,对于推动我国对外开放和改革的深化具有积极意义。但是,我们同时也要看到国际经贸规则谈判的复杂性,全面认识高标准经贸规则。

    目前国际上讨论的高标准或者高水平规则具有多个维度。高标准有时体现为降低商品和要素流动的壁垒,例如降低关税和投资准入限制;有时体现为提高对知识产权、劳工、环境等的保护程度。前者会降低贸易成本,而后者有时会增加贸易成本。特别是对于后者,过高的标准可能损害发展中国家的竞争地位,甚至可能被一些国家滥用成为保护主义手段。

    面对这一问题,我们不是要否定国际高标准经贸规则,而是要更加积极主动地参与高标准经贸规则的讨论和制定。

    由于多边贸易体制在世贸组织成立以来发展缓慢,而数字经济等领域的发展又对国际经贸规则提出了新的要求,因此建立和实施更高标准的经贸规则的必要性不断上升。现有的高标准经贸规则往往出现在区域经贸协定中,有的出现在部分世界贸易组织成员参加的诸边谈判中。中国主张维护世界贸易组织多边机制在国际经贸规则制定中的主渠道作用,但是如果某些规则在全体世界贸易组织成员中暂时难以达成一致,中国也愿意通过务实方式在区域协定和诸边协定中积极推进相关规则的制定,并且最终在条件成熟的情况下将相关规则多边化。

    中国经济迅速发展,风险抵御能力提高,对外开放经验日益丰富,这为我国参与构建和实施高标准经贸规则提供了基础。一方面,中国积极推动现有的国际经贸规则向更加自由化和便利化的方向发展;另一方面,中国也注重维护国际经贸规则在发展过程中的平衡性和包容性,维护发展中国家的根本利益,从而在构建高标准经贸规则中发挥引领作用和协调作用。

    另外一个问题是,近年来某些国家针对高标准新规则的某些讨论,例如,强调国有企业、产业补贴等议题,存在针对中国的倾向。对于这些议题,我们不但没有必要回避,而且应该积极开展对话、讨论和谈判。

    党的十九届四中全会提出:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体、多种分配方式并存,社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度,既体现了社会主义制度优越性,又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应,是党和人民的伟大创造。”生产关系主要包括三个方面:生产资料所有制、人们在生产过程中的相互关系和分配形式。社会主义基本经济制度体现了这三个方面的关系。在当前国际高标准经贸规则的讨论中,问题的焦点大多集中在“生产过程中的相互关系”,特别是在竞争关系上,而生产资料所有制的问题基本上没有被触及。分配制度的主要内容往往也是各国国内政策,包括财政税收政策和社会保障制度所自行决定的,除个别区域经济合作组织外,在国际经贸谈判中很少涉及。

    实际上,长期以来,世界贸易组织的研究者们认为,多边贸易体制的传统本身是所有制中性的。经济合作发展组织(OECD)界定了“所有制中性”的概念:“世界贸易组织规则通常是所有制中性的;它们对政府法规和措施所施加的纪律并不区分法规或措施所涵盖的商品或服务的提供者是公有或私有实体的情况。Borlini2020)提到世贸组织所有制中性的立场时,认为它反映了国际法的一个基本原则:每个国家都有自由行使主权的权利来选择自己的政治、社会、经济体制。

    如果说世贸组织的所有制中性传统是隐含在其非歧视原则条款中的,那么欧共体以及欧盟的相关条约则直接反映了所有制中性原则。欧盟的宪章性条约《欧洲联盟运行条约》第345条(继承了最初的1957年《罗马条约》第222条、《欧洲共同体条约》第295条)规定:“协议不影响各成员国关于财产所有权制度的规定。”无论是CPTPP还是USMCA,都存在一条重要的规则,就是“本章中任何内容不得解释为阻止缔约方:(a)建立或维持国家企业或国有企业;或(b)指定垄断者。”因此,政府在任何领域投资建立和维持国家企业(包括非营利组织)和国有企业,或者在某些领域指定垄断经营者,都是被允许的。

    因此,我们在对接高标准经贸规则的时候,或者在参与高标准经贸规则制定的时候,不必过于担心其对我国社会主义基本经济制度的冲击,特别是不必过于担心其对公有制为主体、多种所有制经济共同发展的生产资料所有制造成冲击,而是应该在对一个个具体议题进行研究的基础上,逐渐形成我们对高标准经贸规则的认识,提出我们的主张,从而促进商品和要素全球流动更加顺畅,使世界经济发展更加可持续,使多边贸易体制更加包容、平衡、健康、稳定发展。

    03、国际高标准经贸规则的特点与发展趋势

    国际高标准经贸规则相比传统的经贸规则而言,自由化和便利化要求更高,涵盖领域更广,不仅涉及商品和要素流动型开放,还涉及规则等制度型开放。这在根本上与我国更大范围、更宽领域和更深层次的全面开放要求是一致的。

    其一,国际高标准经贸规则自由化和便利化要求更高。《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的零关税比例平均达到90%CPTPP的零关税比例达到99%,都远远高于各国的WTO开放承诺。在海关程序、技术贸易壁垒、动植物检疫措施、服务贸易国内规制、投资措施等方面,国际高标准经贸规则对便利化作出了更高的要求。

    其二,高标准经贸规则下,负面清单日益成为重要的开放方式。这使得不仅在货物贸易领域,而且在服务和投资领域,全面开放和国民待遇都成为原则,开放限制和非国民待遇成为例外。

    其三,高标准规则的涵盖领域日益广泛,从边境措施向边境后措施扩展。近年来,原先在数字经济、环境保护、劳工标准、竞争政策、性别平等保障、反腐败、宏观货币政策等传统经贸协议中很少涉及的内容纷纷进入各类经贸协定。

    其四,高标准规则从边境措施向边境后措施扩展,往往涉及更深层次的开放。例如,世界贸易组织《服务贸易总协定》的规则在国内规制、服务补贴等领域都不够健全,而近年在诸边、双边和区域经贸谈判中,这些领域正在形成的新规则往往涉及更深层次的开放问题。

    04、对接国际高标准经贸规则的具体内容

    在现有的高标准经贸协定中,CPTPP涵盖的高标准规则最为全面。已经生效的RCEP、已经完成谈判但尚未签署的《中欧投资协定》(草案)、WTO正在进行的部分成员参加的一些诸边谈判议题都包含高标准规则。中国已经申请加入的《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)的规则,也体现了高标准。

    对于这些高标准经贸规则,我们应该认真研究,对于有利于推动我国高水平对外开放和高质量发展的,应该努力对接,开展高水平对外开放压力测试,推动我国经济高质量发展。在这个过程中,可以在自贸试验区和自由贸易港先行先试。

    货物贸易自由便利。CPTPP零关税覆盖税目平均达到99%,其开放程度高于RCEP。关税涉及中央统一事权,应主要通过加强自由贸易港和海关特殊监管区的建设,提高贸易自由化水平。在原产地规则、海关预裁定、通关时限等方面各地可以对标RCEP鼓励类义务和CPTPP规则,探索扩大原产地自主声明的范围,对海关预裁定三年有效期内因规则变化而失效或需要修改的情况及时发出书面通知,强化通关时限要求,进一步提高贸易便利化水平。在技术性贸易措施、卫生与植物卫生措施等方面,增强政策透明度,保障相关措施实施的公平公正。先行先试,探索允许在境内没有商业存在的境外认证机构取得中国的认证机构资质并提供认证服务。在安全可控前提下允许医疗器械先进口再通过在销售或使用前粘贴标签或者副标签的方式满足进口产品标签要求。进一步探索完善创新医疗器械进口监管制度。

    服务贸易自由便利与数字经济规则。以国家有关部委正在制定的自贸试验区跨境服务贸易负面清单为抓手,扩大跨境服务贸易的开放力度,大幅削减服务贸易当地存在要求,提升跨境服务贸易监管能力。结合CPTPP谈判的需要,探索将跨境服务贸易负面清单与外商投资负面清单合并的可能性。对标《中欧投资协定》(草案)的服务补贴透明度要求,建立服务补贴信息披露机制。对标CPTPP规则,提高商务人员临时入境的便利程度。跟踪世界贸易组织服务贸易国内规制诸边谈判进展,在透明度、可预见性和便利化等方面先行先试。

    试点《中欧投资协定》(草案)、RCEP鼓励类义务以及CPTPP中关于新金融服务的开放规则。对标CPTPP等协定关于行业许可以及资质要求等方面的规则,对金融等行业不断提高许可程序的透明度和便利度。扩大国际资格承认范围。对标RCEP鼓励类义务,在可能的范围内,在网上公布所有影响服务贸易的普遍适用的相关措施。

    探索数据分类分级管理机制和风险评估机制,促进数据跨境安全有序流动,梳理并减少数字存储和服务器本地化要求。研究并对标DEPA关于人工智能的规则。探索政府数据在保护好个人隐私与企业商业秘密的前提下提高公开性的途径。

    投资自由便利。完善招商引资政策体系,梳理业绩要求和各类补贴,对标CPTPP关于业绩要求的规则,减少业绩要求,不将遵守任何业绩要求作为获得或继续获得某一优惠的条件。完善外商投资负面清单管理制度,尽早实现外商投资负面清单制造业领域条目清零。争取在电信、文化、医疗、科学研究等领域进一步提高开放水平。争取将负面清单管理制度涵盖范围从股权限制和高管限制扩大到准入后国民待遇和业绩要求。完善投资争端解决机制。

    其他规则。参照CPTPP关于国有企业非歧视、商业考虑以及非商业援助等规则,进一步推动国有企业改革,提高国有企业透明度特别是补贴透明度,尽量避免“一企一策”补贴。参照国际劳工组织核心劳工标准的要求,创造条件尽早签署国际劳工组织相关协定。参照CPTPP政府采购章节的程序要求,完善有关政府采购程序的规则,包括参与政府采购的供应商条件、公开招标的时限、管理机制、救济程序等方面的要求。

    对标1991年版《国际植物新品种保护公约》,在部分地区先行先试,提高植物新品种保护水平。加强专利审查中对与遗传资源有关的传统知识的保护。探索气味注册商标的可能性。探索未注册驰名商标的跨类保护政策。完善专利链接制度。探索其他高标准知识产权规则。

    对标CPTPP相关规则,建立监管一致性协调机构,或者将监管一致性协调职能明确赋予某个机构。该协调机构应具备的职能包括:审议拟议的监管措施、协调国内规制、公开报告有关监管方面的最新信息等。构建系统的监管影响评估机制,并将其实施方法、步骤和公众参与程序等作出明确规定。建立监管措施定期审议制度、未来12月内拟议措施的公告制度,邀请企业等利益相关方参与监管政策的审议和评估,并将审议结果、修改或废止的理由以书面形式及时向社会公布。

    05、通过对接高标准经贸规则稳步推进高水平对外开放

    对接国际高标准经贸规则存在诸多难点。难点主要在于如何统筹发展与安全,处理好开放与安全的关系;如何坚持自身的发展道路,处理好中国特色与国际规则之间的关系。具体而言,目前我国在一些领域存在对接的困难。例如,国有企业的透明度要求和禁止非商业援助要求与我国现有的国有企业管理体制存在差距。劳工的工会组织权要求与我国现有工会体制存在差距。我国目前的数字经济法规尚不健全,数据自由流动规则和服务器本地化要求实现难度较大。现有对跨境服务贸易的管理体制尚难以全面满足禁止当地存在要求的规则。商用密码、医疗器械、农业化学品和医药研发数据保护等领域的国际高标准规则与我国现有管理体制也有冲突。对于这些难点问题,我们需要逐一分析,寻找解决途径。

    为了通过对接高标准经贸规则稳步推进高水平对外开放,我们应该做好以下几方面的工作。

    首先,全面落实RCEP规则和我国承诺。RCEP的各类规则和我国承诺已经被具体分解为701项约束性义务。每项义务都有落实部门。特别是为了履行好这些义务,海关以及其他相关部门的不少规章制度需要立改废,相关信息系统也需要升级,这些目前已经基本落实到位,相应的税则转版工作也已经完成。另外,有关部门还梳理了170项非约束性的鼓励类义务,同样分章列出,分解落实到各个负责部门研究,作为改善营商环境和深化改革的参考。

    其次,针对申请加入CPTPPDEPA的谈判开展研究。围绕申请加入CPTPPDEPA以及其他国际经贸谈判,应该分议题组织研究,梳理国内法律法规规章等和相关国际规则的差距,拟定谈判方案和国内改革措施。各地也可以自行对标CPTPPDEPA等协定的规定,通过研究寻找适合自身情况的规则,根据自身权限,或主动采取措施对标,或向中央或者上级部门争取先行先试的授权。

    第三,通过落实RCEP和试点其他高标准规则推动改革开放以及高质量发展。目前,商务部与其他相关部门正在准备,将适时共同出台《关于高质量实施RCEP的指导意见》。对于高水平开放压力测试,有关部门正在制定相关方案。国内不少地区组织了对RCEP影响以及CPTPP、《中欧投资协定》(草案)等高标准规则的研究工作,有些结合本地本部门情况研究制定了通过对接RCEP等规则促进改革开放和高质量发展的文件。例如,广西推出了《广西加快对接RCEP经贸新规则若干措施》。云南、山东等地也出台了类似文件。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》等文件也在一定程度上体现了高标准经贸规则的要求。随着海南自贸港建设、上海自贸试验区建设的推进,国际高标准经贸规则将得到更多地体现。

    第四,研究建立风险防范机制。根据RCEP贸易救济章节的过渡性保障措施规则以及世贸组织的保障措施协议,密切跟踪RCEP实施后对我国相关产业的影响,防止相关产业受到过度冲击。在试点高标准经贸规则时,要严格把握生态与环境标准,保障生态安全。对于从境外向境内提供跨境服务贸易的提供商,要探索有效的监管办法。通过注册要求、管资金、管人员、管内容等多种方式开展对跨境服务贸易的有效监管。

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